De Adviesraad Migratie heeft in 2023 weer een groot aantal kennis- en adviesproducten uitgebracht. Dit jaarverslag biedt een overzicht van deze publicaties en licht enkele uit.
Voorwoord voorzitter M. Kremer
Prof. dr. M. (Monique) Kremer, voorzitter Adviesraad Migratie
De film The Old Oak die de Britse filmmaker Ken Loach vorig jaar uitbracht, gaat over de strijd om een kroeg. In de ooit machtige Noord-Engelse mijnstreek zien de oude stamgasten uit de arbeidsklasse hun straat aftakelen en hun voorzieningen in de buurt verdwijnen. Tegelijkertijd strijken Syrische vluchtelingen in hun wijk neer. Zij ondergaan de kille Britse ontvangst gelaten en zitten met hun hoofd nog vaak in Syrië. Met mededogen voor iedereen brengt de regisseur verschillende perspectieven in beeld. “Ik ben geen racist” - zegt een vrouw: “maar hebben wij ook nog rechten?” TJ, de barman is de held van het verhaal; hij probeert van al deze gevoelens de gemene deler te vinden (al lukt dat - heel realistisch - niet helemaal). Met hulp van de jonge Syrische fotografe Yara blazen ze het oude mijnwerkersverleden nieuw leven in en zetten ze samen een buurtrestaurant op waar iedereen een gratis maaltijd kan krijgen: “if you can eat together, you can live together”.
Migratie is een fenomeen dat ook altijd een fysieke, lokale plek kent. In het café, de straat of de buurt komen de verschillende werelden letterlijk samen. Uiteindelijk moet het dáár gebeuren. Een heel belangrijke stap die op dit vlak in Nederland is gezet in het afgelopen jaar, is de totstandkoming van de spreidingswet: de afspraak dat álle gemeenten asielzoekers gaan opvangen. Dat opvangen kan gezamenlijk en ook kleinschaliger. De Adviesraad Migratie heeft al in 2022 samen met de Raad voor Openbaar Bestuur hierover geadviseerd in het rapport Asielopvang uit de crisis. Ook asielopvang is volgens ons een maatschappelijke opgave. En die asielopvang kan beter: meer geïntegreerd in de lokale context. Dat is niet alleen goed voor asielzoekers zelf, maar ook voor de ontvangende samenleving.
Deze zienswijze hebben we als adviesraad in het afgelopen jaar meerdere malen naar buiten gebracht via wetsadviezen aan het kabinet en hoorzittingen in de Tweede en Eerste Kamer. Ook hebben we dit beeld gebruikt ten aanzien van de situatie van de Oekraïense ontheemden hier in Nederland. De Nationale Migratiedialoog 2023 ging daar heel specifiek over en droeg de titel De prijs van tijdelijkheid. Als raad zien we natuurlijk ook dat er tussen hen die hier zijn en zij die hier komen wrijvingen kunnen ontstaan. Dat kan tegengegaan worden door lokale inbedding. Daarom is die lokale inbedding, een wederzijdse erkenning van elkaars ‘sociale’ pijn, en het kunnen zoeken naar de alledaagse gezamenlijkheid, zo belangrijk (‘eat together’).
Vanuit deze gedachte over de samenleving, vult de Adviesraad Migratie zijn werk ook in de toekomst verder in. Of dat nu gaat om adviezen over strategie, beleid en wetgeving of over verkenningen waar maatschappelijke migratievragen worden geadresseerd. Ons werk gaat door. En in navolging van onze eerdere naamswijziging - ingegeven door de verbreding van het onderwerp migratie - heeft de raad nu ook zijn visie en missie bijgesteld. Wij dragen bij aan een realistisch en robuust migratiebeleid. Een migratiebeleid dat samenhangt met ontwikkelingen op andere beleidsterreinen (arbeidsmarkt, zorg etc.) zowel in Nederland als daarbuiten. Met deze visie benadrukken we dat ons werk gericht is op de strategische lange termijn onderwerpen en erkennen we ook dat er altijd meerdere perspectieven bestaan. Migratiebeleid kent kansen en risico’s en is (steeds meer) verweven met andere beleidsterreinen. Het migratiebeleid moet daarom - net als in die Engelse wijk - altijd samengaan met samenleefbeleid.
Overzicht publicaties 2023
De publicaties worden kort belicht met doorverwijzing
Het kabinet heeft eerder aangegeven de toegevoegde waarde van brede welvaart als integrerend denkkader en instrument voor beleid te onderschrijven. Er moeten dan ook concrete stappen worden gezet op de integratie van brede welvaart in de beleids- en begrotingscyclus.
Het ontbreekt echter nog aan een meer omvattend, integraal afwegings- of toetsingskader om verschillende vormen van arbeidsmigratie te beoordelen op basis van de effecten op brede welvaart. Een dergelijk kader zou kunnen worden benut om te bepalen welke vormen van arbeidsmigratie moeten worden gefaciliteerd.
De adviesraad is daarom voornemens advies uit te brengen over arbeidsmigratie en brede welvaart.
De precieze vraagstelling zou als volgt kunnen luiden: “Hoe zou een afwegings- of toetsingskader om arbeidsmigratie te beoordelen op de effecten op brede welvaart concreet eruit kunnen zien?”
De Adviesraad Migratie voerde een verkenning uit naar de bijdrage die arbeidsmigratie kan leveren om toekomstige demografische uitdagingen te verlichten.
Daarbij werd de optie van meer arbeidsmigratie afgezet tegen andere opties om de beroepsbevolking te vergroten, zoals verdere verhoging van de AOW-leeftijd en een hogere arbeidsparticipatie.
De Adviesraad Migratie presenteerde de verkenning op 11 december 2023. Paul de Beer, toegevoegd expert, schreef de verkenning.
Zie ook het uitgelichte item verderop in het jaarverslag.
De adviesraad nam 1 juni 2023 deel aan het rondetafelgesprek van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer over de Spreidingswet (‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’). Hiervoor schreef de Adviesraad Migratie de gespreksnotitie. De basis hiervoor was het advies ‘Asielopvang uit de crisis’, dat een jaar geleden samen met de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) is uitgebracht.
De adviesraad benadrukte de urgentie van en behoefte aan duurzame asielopvang. Het achtte het dus goed dat gemeenten wettelijk worden verplicht asielzoekers op te vangen. Het voorstel dat indertijd voorlag, was echter te ingewikkeld en zette de onderlinge solidariteit tussen gemeenten onder druk. De raad achtte het beter als werd aangesloten bij de systematiek die al bestond voor het huisvesten van statushouders.
Dat zou betekenen dat alle gemeenten een taakstelling krijgen, naar rato van het inwoneraantal. Zij zouden dan wel de ruimte moeten krijgen om die opvang samen met andere gemeenten in de regio en de provincie zo te organiseren dat deze goed is ingebed in de lokale samenleving. Heldere afspraken zijn dan nodig voor gemeenten zelf, voor asielzoekers en voor de ontvangende samenleving. Doorgaan met de crisisaanpak van de asielopvang was géén optie, zo adviseerde de raad.
In dit adviesproject onderzoekt de raad in hoeverre de sociale inbedding in lokale gemeenschappen van migranten die wettelijk niet verplicht zijn om in te burgeren, kan worden vergroot via een meer gedifferentieerd en vrijwillig inburgeringsaanbod.
We onderzoeken aan de hand van ‘wie’, ‘wat’ en ‘hoe’-vragen hoe die vrijwillige inburgering zo kan worden vormgegeven dat ook migranten die in beginsel tijdelijk naar Nederland komen zo snel en zo goed mogelijk deelnemen aan de Nederlandse samenleving gedurende hun verblijf.
In dit advies, dat betrekking heeft op tien op zichzelf staande onderwerpen, vroeg de adviesraad aandacht voor de wijze waarop de wetgever EU-richtlijnen implementeert.
De adviesraad schreef: 'De wetgever koos als uitgangspunt een minimale implementatie waarbij normen uit richtlijnen worden ingepast in de bestaande nationale regelgeving of praktijk. Een beperkte implementatie onder verwijzing naar algemeen toepasselijke nationale rechtsregels kan ertoe leiden dat de (rechts)praktijk bijvoorbeeld met betrekking tot het controleren op schijnhuwelijken, de hoorplicht in bewaringszaken en het bij hoge uitzondering plaatsen van minderjarigen in bewaring, jarenlang afwijkt van fundamentele waarborgen die richtlijnen aan migranten biedt.'
Volgens de adviesraad illustreerde dit veegbesluit dat deze wijze van implementeren vaak tekortschoot. De adviesraad beveelde daarom aan de wijze waarop richtlijnen worden geïmplementeerd in het nationale recht te evalueren.
De adviesraad richtte zich in deze notitie op de rechtspositie en rechtsbescherming van kinderen in het vreemdelingenbeleid. De adviesraad pleitte voor maatwerk in individuele zaken en voor een verdere verankering van (internationale) kinderrechten in het vreemdelingenbeleid.
Mark Klaassen, lid van de adviesraad, lichtte namens de Adviesraad Migratie de paper nader toe tijdens een rondetafelgesprek op 12 april 2023 van de Tweede Kamer.
De Adviesraad Migratie bracht in dit paper de volgende drie punten onder de aandacht: 1) Afschaffing regeling langdurig verblijvende kinderen en de discretionaire bevoegdheid; 2) De menselijke maat in het vreemdelingenbeleid; 3) Verankering belang van het kind in de Vreemdelingenwet en ratificering van het facultatief protocol bij het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind.
Op 22 mei 2023 heeft de adviesraad advies uitgebracht over het voorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) tot herziening van de regeling van verlies van rechtswege wegens langdurig verblijf buiten het grondgebied van het Koninkrijk en het gebied waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) van toepassing is, en om te voorzien in een tijdelijke mogelijkheid tot herkrijging van het Nederlanderschap, alsmede enkele andere wijzigingen.
Op 9 mei 2023 heeft de adviesraad advies uitgebracht over wijziging van het Vreemdelingenbesluit in verband met de implementatie van de Europese blauwe kaart Richtlijn (Ebk-richtlijn).
De adviesraad uitte de mening dat door een ruimere implementatie van de Ebk-richtlijn de rechtsbescherming van kennismigranten verder kon worden versterkt. De raad schreef: 'Het verdient aanbeveling om expliciet in de regelgeving op te nemen dat door toekenning van een Europese blauwe kaart (hierna: Ebk) geen rechten verloren mogen gaan. Daarnaast beveelt de adviesraad aan om de waarborgen opgenomen in de artikelen 7 en 8 van de Ebk-richtlijn te implementeren. Hiermee wordt expliciet gemaakt dat bij beslissingen op aanvragen om verlening, verlenging of intrekking van een Ebk rekening dient te worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het geval en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Lees verder in het advies.
Gedwongen verwijdering van een vreemdeling was op het moment niet mogelijk als een coronatest werd vereist en de vreemdeling zich verzette tegen het afnemen van een test. Onder de Nederlandse wet- en regelgeving zijn een coronatest en het verstrekken van testuitslagen en vaccinatiegegevens niet afdwingbaar.
De Adviesraad Migratie signaleerde dat de ‘tijdelijkheid’ van de situatie van de ruim 93.000 Oekraïense ontheemden in Nederland begon te knellen en een prijs vroeg - zowel voor hen zelf als voor de samenleving. De EU-Richtlijn Tijdelijke Bescherming kon tot uiterlijk 4 maart 2025 verlengd worden, maar wat daarna zou gebeuren was onduidelijk. De raad schreef: 'tot wanneer moeten gemeenten opvang blijven regelen, hoe lang kan een werkgever op een werknemer rekenen en tot wanneer krijgen Oekraïners een andere behandeling dan mensen die om vergelijkbare redenen hun land zijn ontvlucht?
De adviesraad riep in zijn signalering op tot meer duidelijkheid en een visie op de toekomst van ontheemde Oekraïners in Nederland.
Dit advies ging over het concept Besluit gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvang-voorzieningen (hierna: het besluit) en de concept Regeling specifieke uitkeringen Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (hierna: de regeling).
In het besluit worden de volgende zaken uit het wetsvoorstel uitgewerkt:
De manier waarop de capaciteitsraming van de benodigde opvangplaatsen tot stand komt
De verdeling van de vereiste opvangvoorzieningen over provincies en gemeenten
De minimale omvang van duurzame opvangvoorzieningen
De voorwaarden waaronder gemeenten zelfstandig opvangvoorzieningen kunnen exploiteren.
De regeling bevat nadere regels over de specifieke uitkeringen die gemeenten en provincies op basis van de wet en het besluit kunnen ontvangen voor het aanbieden van opvangplaatsen.
De raad schreef: 'De adviesraad bepleit een beter uitvoerbaar alternatief: het loslaten van de tweefasensystematiek en analoog aan de bestaande wettelijke systematiek voor het huisvesten van statushouders, ieder jaar op een vast moment een wettelijke opvangtaakstelling voor alle gemeenten vast te stellen, naar rato van het inwoneraantal.
Dat geeft direct duidelijkheid over de taakstelling, is eenvoudig en transparant en spreekt daadwerkelijk de onderlinge solidariteit tussen gemeenten aan, omdat iedere gemeente moet meedoen. Dat kan werken als gemeenten de ruimte krijgen om te bepalen hoe zij die opvangvoorzieningen samen met andere gemeenten in de regio zo kunnen realiseren dat ze goed zijn ingebed in de lokale samenleving. Dit is cruciaal voor het maatschappelijk draagvlak voor de opvang.
De adviesraad doet in dit advies voorts de volgende aanbevelingen:
Zie af van het invoeren van de systematiek van financiële verstrekkingen;
Specificeer alsnog in het besluit wat de minimale omvang van verspreide reguliere opvangplaatsen moet zijn om deze nog doelmatig te kunnen laten gebruiken door de organisaties in de migratieketen en betrek daarbij de vraag in hoeverre lokale omstandigheden daar een rol van betekenis in kunnen spelen;
Als wordt vastgehouden aan de systematiek van financiële verstrekkingen, zie dan af van indiening van het voorstel zo lang onbekend is aan welke omvangseisen voldaan moet zijn om voor de uitkeringen voor opvangplaatsen van bijzondere aard in aanmerking te komen;
Zorg ervoor dat vóór de inwerkingtreding van de wet zowel de minimumvoorwaarden voor het bieden van materiële opvangvoorzieningen uit de Opvangrichtlijn, als de immateriële aspecten waaraan de opvang moet voldoen, voor alle partijen die verantwoordelijk voor de opvang zijn of kunnen worden, volledig en op duidelijke wijze in een ministeriële regeling worden vastgelegd;
Implementeer de artikelen 23, eerste lid en 26 van de Opvangrichtlijn in nationale regelgeving.'
De adviesraad maakte in de aanbiedingsbrief een meer algemeen punt wat betreft de vorm van de informatie die de overheid bij deze internetconsultatie heeft verstrekt. De informatie bevatte wijzigingen op wijzigingen van de wetstekst. Dit maakte het lastig voor burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties om een goed beeld te krijgen van het wetsvoorstel. Daarom beval de adviesraad aan om voortaan bij (internet)consultatie van complexe regelgeving een tekst te delen waarin alle voorgestelde wijzigingen zijn verwerkt.
In het advies zelf deed de raad slechts één specifieke aanbeveling over de inhoud van de nota van wijziging. Die gaat over de bevoegdheid die in de wet wordt opgenomen om in uitzonderlijke omstandigheden voor ten hoogste drie maanden af te wijken van onder meer het aantal uren dat de vreemdeling vrij mag bewegen in de inrichting (art. 22, lid 2). Deze bevoegdheid is volgens de raad onvoldoende ingekaderd. Omdat deze maatregel een ingrijpend karakter heeft, moet beter worden geborgd dat er terughoudend gebruik van wordt gemaakt. Dat houdt in dat deze alleen wordt gebruikt als dit strikt noodzakelijk is en dit op de minst ingrijpende wijze gebeurt. De adviesraad beval daarom aan om de omstandigheden waaronder van deze bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt op te nemen in het artikel zelf. Indien de wetgever deze aanbeveling niet overneemt, beval de adviesraad - als alternatief - aan om in de memorie van toelichting nader te motiveren wanneer sprake is van ‘uitzonderlijke omstandigheden’ die de oplegging van de maatregel noodzakelijk maken.
Verkenning 'Arbeidsmigratie: Oplossing voor economie en demografie?'
Panelleden P. Hasekamp M. Blom en A. Megens
De adviesraad heeft in 2023 een verkenning uitgevoerd naar de bijdrage die arbeidsmigratie kan leveren om toekomstige demografische uitdagingen te verlichten. Daarbij is de optie van meer arbeidsmigratie afgezet tegen andere opties om de beroepsbevolking te vergroten zoals verdere verhoging van de AOW-leeftijd en een hogere arbeidsparticipatie.
De Adviesraad Migratie presenteerde de verkenning, geschreven door toegevoegd expert Paul de Beer, op 11 december 2023.
De zeventig deelnemers praatten mee over de lokale opgaven voor Oekraïense ontheemden in Nederland en het bredere nationale en Europese perspectief hiervan. Zo werd besproken welke problemen gemeenten signaleerden, hoe gemeenten zelf zouden kunnen bijdragen aan de toekomst van Oekraïense ontheemden en wat de rijksoverheid of de Europese Commissie daaraan zou kunnen doen.
In het plenaire gedeelte volgde een gesprek met Lodewijk Asscher (speciaal adviseur voor Oekraïne van de Europese Commissie), Harm Benthem (Opgavedirecteur Nieuwkomers (Oekraïne en asiel) van de Gemeente Den Haag) en vertegenwoordigers uit de Oekraïense gemeenschap, zoals Oksana Savchuk (Oekraïens Huis, Rotterdam).
De adviesraad organiseerde de Nationale Migratiedialoog dit keer in samenwerking met het Centre Governance of Migration and Diversity (LDE) en de Gemeente Den Haag en vond plaats in de Humanity Hub in Den Haag.
Aanbieding evaluatierapport 'Houvast bieden in het migratiedebat'
Aanbieding evaluatierapport 'Houvast bieden in het migratiedebat'
Iedere vier jaar wordt het werk van de adviesraad geëvalueerd. Op 5 oktober 2023 bood Rob Visser, voorzitter van de externe, onafhankelijke commissie, de evaluatie over de periode 2018-2022 aan voorzitter M. Kremer en staatssecretaris Van der Burg aan.
Voorzitter M. Kremer zei bij ontvangst: "Uit de evaluatie komt naar voren dat ons werk als 'beleidsmatig gedegen', 'goed doortimmerd' en 'nuttig' wordt ervaren. En dat we een 'duidelijk zichtbare impact' hebben, hoewel we een kleine adviesraad zijn op een heel groot en ingewikkeld vraagstuk. Ons doel is om met goed onderbouwde adviezen bij te dragen aan een nuchter maatschappelijk debat. Daarom vind ik de titel ‘Houvast bieden in het migratiedebat’ heel goed gekozen.
Deze evaluatie laat goed zien waar we in de toekomst verder aan kunnen en ook willen werken. Het geeft een zetje in de richting die we al aan het opgaan zijn. Zoals het verder zichtbaar maken van de beleidsmatige en maatschappelijke verbreding van het migratievraagstuk in ons werk. Door te blijven samenwerken met andere adviesorganen en kennisinstellingen en onze netwerken uit te bouwen en te onderhouden. Door te blijven informeren en adviseren over thema’s waar migratie is verknoopt met andere beleidsterreinen, zoals arbeidsmarkt- of buitenlandbeleid. De adviesraad wil op die manier bijdragen aan een meer toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk ingebed migratiebeleid."
Werkbezoek Berlijn - Het migratiebeleid van onze oosterburen
Raadslid Winfried Kluth van de Sachverständigenrat fur Integration und Migration (SVR Migration)
Ons werkbezoek aan Berlijn was gericht op het arbeidsmigratie- en integratiebeleid in Duitsland. We spraken met verschillende overheidsinstanties, politici en sociale partners. Ook stond een gesprek met onze Duitse tegenhanger de Sachverständigenrat für Integration und Migration (SVR) op het programma.
Herhaling pleidooi voor een werkbare en goed uitvoerbare spreidingswet
In een gezamenlijke brief herhaalden de Adviesraad Migratie en de Raad voor het Openbaar Bestuur hun pleidooi om te komen tot een werkbare en goed uitvoerbare Spreidingswet.
Ga naar: Pleidooi voor een werkbare en goed uitvoerbare spreidingswet
Nieuwe visie en missie
De raad koos eind 2023 een nieuwe visie en missie, met als pay-off: ‘naar een realistisch en robuust migratiebeleid’. De volledige visie en missie staat op de website.
Kennisartikelen: Feiten en cijfers over migratie
In 2023 kwamen nieuwe kennisartikelen uit over de variatie in schattingen van arbeidsmigranten, ander gebruik van cijfers bij andere doelen, en feiten over internationale studenten.
Ga naar: Feiten en cijfers over migratie
Werkbezoek arbeidsmarktbeleid Limburg
In Venray sprak de Adviesraad Migratie over het realiseren van een helder en toekomstgericht arbeidsmarktbeleid met lokale bestuurders en vertegenwoordigers van de provincie Limburg.
Ga naar: Werkbezoek arbeidsmarktbeleid Limburg
Verhuizing naar Koningskade 4
Medio 2023 verhuisde de Adviesraad Migratie naar het rijkskantoor aan de Koningskade 4 in Den Haag.
De raad in 2024 - Korte vooruitblik
Concretisering brede welvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid
In 2024 is de adviesraad voornemens advies uit te brengen over arbeidsmigratie en brede welvaart. Het kabinet heeft eerder aangegeven de toegevoegde waarde van brede welvaart als integrerend denkkader en instrument voor beleid te onderschrijven. Het ontbreekt op dit moment nog aan een meer omvattend, integraal afwegings- of toetsingskader om verschillende vormen van arbeidsmigratie te beoordelen op basis van de effecten op brede welvaart.
Plan van aanpak adviesproject vrijwillige inburgering
In dit adviesproject onderzoekt de raad in 2024 in hoeverre de sociale inbedding van migranten in lokale gemeenschappen die wettelijk niet verplicht zijn om in te burgeren kan worden vergroot via een meer gedifferentieerd en vrijwillig inburgeringsaanbod. We onderzoeken hoe die vrijwillige inburgering zo kan worden vormgegeven dat ook migranten die in beginsel tijdelijk naar Nederland komen zo snel en zo goed mogelijk deelnemen aan de Nederlandse samenleving gedurende hun verblijf.
In 2023 werd raadslid Helga de Valk lid van de Staatscommissie Demografische ontwikkelingen 2050 en schortte daarom haar werkzaamheden voor de adviesraad tijdelijk op.
Raadslid John Morijn heeft zijn werkzaamheden vanaf augustus 2023 ook tijdelijk opgeschorst in verband met zijn aanstelling tot visiting professor aan Princeton University’s School of Public and International Affairs.
Ten behoeve van het invullen van de programmalijn Migratie en Arbeidsmarkt heeft de raad Paul de Beer als extern expert aangetrokken.
Taygun Kandemir organiseerde de Nationale Migratiedialoog van dit jaar en werkte mee aan een kennisartikel.
