Jaarverslag 2022
De Adviesraad Migratie heeft in 2022 een groot aantal kennis- en adviesproducten uitgebracht. Adviezen zoals 'Realisme rond richtgetallen', 'Asielopvang uit de crisis' en 'Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid' werden gepubliceerd. Dit jaarverslag biedt een overzicht van de publicaties en licht enkele adviezen eruit.
Voorwoord: Realisme en visie versus crisis
Het meest gebruikte en soms ook misbruikte woord in 2022 was ‘crisis’, zeker in het migratiedomein. Er kwamen vorig jaar 46.000 asielzoekers naar Nederland. Soms werd gesproken over een ‘asielcrisis’ maar er was eerder sprake van een ‘asielopvangcrisis’. Wat vooral pijnlijk zichtbaar werd, is dat onze opvanginfrastructuur niet goed functioneert. De rijksoverheid is afhankelijk van welwillende gemeenten om alsjeblieft asielzoekers op te vangen. Sommige gemeenten zetten hun beste beentje voor, andere wachten af. Bovendien is de financiering niet in orde, want te weinig structureel.
Ook kwamen er in 2022 wederom veel misstanden aan het licht rond arbeidsmigranten. Huisvesting die niet deugt, werk waarbij mensen onfatsoenlijk worden behandeld. Maar ook hier is - net als bij asielmigratie - eerder sprake van een ernstig verwaarloosd beleidsprobleem dan van een crisis. Al in 2011 concludeerde de Commissie LURA (Lessen uit recente arbeidsmigratie) immers: ‘De commissie is geschrokken van het groot aantal malafide uitzendbureaus en de slechte, soms schrijnende huisvestingssituaties van arbeidsmigranten’. Het zou zo een zinsnede uit het rapport van Roemer uit 2020 kunnen zijn.
Wat wel met recht een crisis genoemd kan worden zijn de 90.000 Oekraïense vluchtelingen die naar Nederland kwamen. In noodtempo hebben gemeenten, burgers en werkgevers de schouders eronder gezet. Mensen werden opgevangen, zowel in gemeentelijke voorzieningen als bij particulieren thuis. Omdat Oekraïense vluchtelingen - anders dan asielzoekers - meteen aan de slag mochten, heeft een aanzienlijk aantal inmiddels een betaalde baan.
Op al deze ‘crisisthema’s’ heeft de adviesraad getracht om nuchter advies te geven met het oog op de lange termijn. Want wie voortdurend in de crisisstand staat, heeft weinig zicht op de langetermijnoplossingen die een toekomstige crisis moeten voorkomen. Dat is de crisisparadox in beleid. Ons advieswerk gaat daarom voorbij aan de waan van de dag, maar houdt wel rekening met de dagelijkse realiteit. Onze werkbezoeken aan Oekraïense vluchtelingen in Aalsmeer en aan bewoners in Horst aan de Maas bijvoorbeeld hielpen ons een goed beeld te krijgen van hoe migratie uitpakt on the ground.
Voor onze adviesrapporten is het belangrijk verschillende kennisbronnen aan te boren. Voor het adviesrapport ‘Asielopvang uit de crisis’ hebben we daarom samengewerkt met de Raad voor Openbaar Bestuur. Zo konden we onze eigen expertise over de eerder getrokken lessen uit de opvangcrisis van 2016 combineren met de bestuurlijke know how van onze zusterraad.
Het rapport ‘Zorgvuldig arbeidsmarktbeleid’ biedt bouwstenen om beter na te denken over ons arbeidsmigratiebeleid, nu en in de toekomst. Wederom hebben we daarvoor verschillende deskundigen geraadpleegd, ook uit Duitsland, een land waar op het terrein van migratie verder naar voren wordt gekeken.
Ook in onze signalering ‘Tijdelijke bescherming voor Oekraïense ontheemden op de lange termijn’ wijzen we erop om voorbij de continue crisismodus te gaan en een langetermijnvisie te ontwikkelen om te zorgen dat de ‘dubbele onzekerheid’ waarin deze mensen leven te verminderen.
Al deze adviezen passen goed bij onze nieuwe naam Adviesraad Migratie. Daarbij erkennen we dat migratie niet alleen gaat over toelatingscriteria (‘wie mag in Nederland blijven’), maar ook hoe andere beleidsterreinen een rol spelen in de mate en vorm van migratie. Zo weten we dat het vestigingsbeleid voor bedrijven en de regels op de arbeidsmarkt ook bepalend zijn voor arbeidsmigratie. Ons buitenlandbeleid is een factor voor het aantal mensen dat hier asiel aanvraagt. Noodzaak voor een visie en een bredere beleidsblik zijn ook de kern van ons gevraagde adviesrapport ‘Realisme rond richtgetallen’, waarmee we het jaar 2022 afsloten. De lange termijn centraal stellen is cruciaal om uit de chronische crises te komen. Maar wel met oog voor realisme en de maatschappelijke uitdagingen van vandaag.
Overzicht publicaties 2022
De publicaties worden kort belicht met doorverwijzing
Uitgelicht 1: Advies 'Realisme rond richtgetallen'
Het gevraagde 'Realisme rond richtgetallen. Kansen en risico's van streefcijfers en quota in het migratiebeleid' verscheen in december 2022. Het kabinet schreef eerder in het coalitieakkoord dat er meer ‘grip op migratie’ nodig was en dat dit advies over richtgetallen zwaar zou wegen bij de beleidsontwikkeling.
In dit rapport beantwoordden we de vraag of het nuttig kan zijn quota en streefcijfers in te zetten bij het formuleren van migratiebeleid. Ook werd inzichtelijk gemaakt in welke mate het mogelijk is meer grip te verkrijgen op verschillende vormen van migratie. Er moeten immers sturingsmogelijkheden zijn om zinvol gebruik te kunnen maken van richtgetallen. Eveneens benadrukte de raad dat het kabinet eerst een langetermijnvisie op migratie moet ontwikkelen.
Tijdens het onderzoekstraject werden externe experts gevraagd om academische verkenningen te schrijven. De brede welvaartsbenadering 1 werkte op de achtergrond door in het advies. Dit om meer zicht te krijgen op wat de inzet van richtgetallen zou kunnen betekenen voor maatschappelijk draagvlak en voor politiek-bestuurlijke processen.
De infographic - die een centrale plaats inneemt in dit rapport - laat behalve de procentuele omvang van de verschillende migratievormen, zoals asiel- , gezins- en arbeidsmigratie, ook zien welke mate van grip (of beleidsruimte) er voor Nederland bestaat om richtgetallen daadwerkelijk te kunnen waarmaken. Bij asielmigratie is die beleidsruimte bijvoorbeeld veel kleiner dan bij niet-EU-arbeidsmigratie.
1Kwaliteit van leven in het hier en nu en de mate waarin deze al dan niet ten koste gaat van die van latere generaties en/of van die van mensen elders in de wereld.
Monique Kremer overhandigde het advies aan staatssecretaris Eric van der Burg tijdens een publieksbijeenkomst in Nieuwspoort. Via een livestream konden mensen meekijken en vragen stellen. Esther van Rijswijk modereerde het geheel (kijk terug).
Doordat media zoals Nieuwsuur, NOS en vrijwel alle kranten uitgebreid aandacht gaven aan het rapport, is het voor een groot publiek goed zichtbaar geweest. De centrale boodschap kon op deze manier breed worden overgebracht. Op uitnodiging van de Tweede Kamer heeft de adviesraad op 25 januari 2023 een technische briefing over het rapport verzorgd. Er zijn inmiddels ook presentaties van het rapport gegeven voor diverse groepen bestuurders, beleidsmakers, organisaties en instellingen. De kabinetsreactie op het rapport is nog niet ontvangen.
Uitgelicht 2: Briefadvies 'Asielopvang uit de crisis'
‘Weer crisis met asielzoekers’, ‘COA luidt de noodklok’, ‘Druk neemt onverantwoord toe’ - dat waren de krantenkoppen toen de Adviesraad Migratie samen met de Raad voor het Openbaar Bestuur het advies ‘Asielopvang uit de crisis’ publiceerde. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) omschreef het adviesrapport als een steun in de rug voor gemeenten. Het rapport biedt volgens de VNG de ruimte om de opvang van asielzoekers kleinschaliger en met betere begeleiding te organiseren, zodat het ook beter past in de lokale samenleving.
De adviesraad en de ROB benadrukken het belang van een langetermijnoplossing, omdat het opvangen van asielzoekers een maatschappelijke opgave is. Zij adviseren om individuele gemeenten naar rato van het aantal inwoners van de gemeente te verplichten kansrijke asielzoekers op te vangen. Een vergelijkbare wettelijke verplichting en verdeelsystematiek gelden al voor het huisvesten van asielzoekers die een asielvergunning hebben gekregen (statushouders).
Tegelijkertijd stellen de raden dat een opvangverplichting voor gemeenten alleen kans van slagen heeft als het Rijk hen structureel voldoende geld geeft om kansrijke asielzoekers te begeleiden en de sociale samenhang in gemeenten te bevorderen.
Gemeenten moeten daarnaast de ruimte krijgen om de opvang van asielzoekers en huisvesting naar eigen inzicht te organiseren, bijvoorbeeld in samenhang en met andere gemeenten in de regio.
Het kabinet heeft op het advies gereageerd in zijn brief over de uitkomsten van de verkenning van een dwingend juridisch instrumentarium voor het opvangen van asielzoekers. Het erkent daarin dat de voortdurende crisisaanpak en focus op kortetermijnmaatregelen ten koste gaan van de kwaliteit van de opvang en een negatieve invloed hebben op het draagvlak voor het asielbeleid en de uitvoering daarvan. Het kabinet vindt net als de beide adviesraden dat er een stabiel en flexibel opvangsysteem moet komen, maar wijst daarvoor naar de uitgangspunten die zijn opgenomen in de ‘Uitvoeringsagenda flexibilisering asielketen’. Het kabinet onderschrijft het voorstel voor een taakstelling voor gemeenten, maar vindt het maken van onderscheid tussen opvang voor asielzoekers bij het COA of gemeenten op basis van kansrijkheid van de asielaanvraag onwenselijk.
In een dubbelinterview in Trouw hebben onze voorzitter M. Kremer en Han Polman (voorzitter ROB) erop gewezen dat de discussie niet alleen over een asielverplichting voor gemeenten moet gaan. Zij missen aandacht voor de andere helft van het advies: de vraag wat goede asielopvang is. Die vraag gaat ook over meerjarige stabiele en adequate financiering, afspraken over buffercapaciteit en instrumenten die gemeenten in handen krijgen om de opvang goed te kunnen organiseren. Dat betekent dat de verplichting om asielzoekers op te vangen van bovenaf komt maar de keuze hoe je dat doet van onderop. Want het gaat er uiteindelijk niet alleen om dat de asielopvang beter en duurzaam gefinancierd en georganiseerd is, maar ook dat de asielopvang beter kan uitpakken, zowel voor asielzoekers zelf als voor de lokale samenleving.
Op 8 november 2022 bracht staatssecretaris Van der Burg zijn ‘Spreidingswet’ in consultatie. Met dat wetsvoorstel krijgen gemeenten een expliciete wettelijke taak om het opvangen van asielzoekers door het COA in gemeenten mogelijk te maken en wordt beoogd opvangvoorzieningen beter over gemeenten te verdelen.
Het wetsvoorstel betrof spoedwetgeving. De doelstellingen en uitgangspunten ervan komen in de kern overeen met die uit het advies ‘Asielopvang uit de crisis’. In onze reactie op het voorstel hebben we de positieve elementen van het voorstel benoemd, maar ook de tekortkomingen geschetst.
Uitgelicht 3: Advies 'Een huis voor statushouders’
Hoewel het langdurige verblijf van statushouders in de COA-opvang allereerst het gevolg is van de wooncrisis, speelt ook de aanhoudende noodtoestand in het asielstelsel en de knelpunten bij de uitvoering van het rijksbeleid op lokaal niveau een belemmerende rol voor het tijdig huisvesten van statushouders in gemeenten. In het advies 'Een huis voor statushouders' pleit de adviesraad voor een combinatie van maatregelen op deze drie gebieden (wonen, asielstelsel, uitvoering) om daarmee de uitstroom van statushouders uit de COA-opvang te stimuleren.
Enkele aanbevelingen daartoe zijn o.a. dat naast de algemene woningbouw, het Rijk, provincies en gemeenten structureel meer moeten investeren in flexwoningen voor verschillende groepen spoedzoekers, waaronder statushouders. Ook wordt het kabinet opgeroepen een krachtig signaal van urgentie af te geven door opnieuw de wettelijke verplichting voor gemeenten in te voeren om statushouders als een van de urgentiecategorieën aan te merken als gemeenten besluiten een huisvestingsverordening met een urgentieregeling in te stellen. Voor wat betreft het realiseren van een robuust asielstelsel, is dat volgens de adviesraad alleen mogelijk als gemeenten wettelijk worden verplicht opvanglocaties voor (alle) asielzoekers ter beschikking te stellen, zij maximale ruimte krijgen om die opvang regionaal te organiseren en lokaal goed in te bedden en gemeenten voor die opgave structureel adequaat worden gefinancierd. Op het gebied van uitvoering, kan het COA gemeenten actiever en frequenter informeren over de samenstelling van te huisvesten statushouders die nog in de opvang verblijven en het verwachte moment van inreis van nakomende gezinsleden.
De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening hebben in een gezamenlijke uitgebreide brief hun erkenning voor het advies uitgesproken. Van de in totaal tien aanbevelingen worden er negen overgenomen, onderschreven dan wel nader onderzocht. De aanbeveling om opnieuw een wettelijke verplichting voor gemeenten in te voeren om statushouders als urgentiecategorie aan te merken in het geval gemeenten een huisvestingsverordening met een urgentieregeling instellen, wordt niet overgenomen. De bewindspersonen wijzen erop dat de eerdere afschaffing van de wettelijke urgentieregeling voor statushouders praktisch weinig effect heeft gehad en zijn van mening dat het aan gemeenten zelf is om te bepalen hoe zij aan de taakstelling voor het huisvesten van statushouders voldoen. Op de motivering van de aanbeveling is niet inhoudelijk ingegaan.
Uitgelicht 4: Advies 'Zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid'
In het rapport 'Zorvuldig arbeidsmigratiebeleid. Hoe de langdurige zorg profijt kan hebben van vakmigranten' adviseert de raad om - als onderdeel van een breder palet aan arbeidsmarktmaatregelen - partnerschappen met landen buiten de EU te ontwikkelen voor ‘vakmigranten’. Zo kunnen de huidige en komende personeelstekorten in de langdurige zorg worden tegengegaan. De partnerschappen zouden moeten gelden voor verplegende en verzorgende beroepen vanaf mbo niveau-3. In dit advies ligt ook de nadruk op de brede welvaartsbenadering die goede handvatten biedt voor zorgvuldig arbeidsmigratiebeleid. Bij deze benadering wordt gekeken naar voorwaarden die betrekking hebben op het hier en nu (zoals de rechten van arbeidsmigranten en de ontvangende samenleving), het later (wat zijn de gevolgen op de lange termijn) en het elders (de zendende landen).
Het advies is door verschillende nationale en lokale media opgepakt. Naar aanleiding van het advies is een artikel in Sociale Vraagstukken verschenen. Advocatenkantoor Dirkzwager is mede naar aanleiding van het advies de blogserie ‘Arbeidsmigratie als oplossing voor personeelstekorten in de zorg’ gestart.
Tijdens de presentatie van het advies op 29 september gingen verschillende organisaties een constructief gesprek aan met elkaar.
ACTIZ-voorzitter Anneke Westerlaken, gaf aan dat er heel gedegen argumenten in het rapport staan en is bereid mee te denken over hoe vakmigratie verder gebracht kan worden. Wel vindt ze dat goed nagedacht moet worden over de uitvoeringskracht van de overheid en het onbenut potentieel van migranten die al in Nederland zijn.
FNV-bestuurder Bert de Haas merkte op dat zijn organisatie in eerste instantie terughoudend is ten aanzien van arbeidsmigratie. Hij ondersteunt het denken vanuit de bredewelvaartsgedachte en benadrukte het belang van de rol van de overheid bij zorgpartnerschappen.
Volgens Jaap Kappert, bestuurder van de vereniging Verpleegkundigen en Verzorgenden Nederland, is arbeidsmigratie niet dé oplossing voor alle problemen, maar kan dit wel de druk verlichten in de ziekenhuizen. Professionals van buiten de EU kunnen volgens Kappert ook iets toevoegen aan onze manier van denken.
In zijn rapport 'Waardevol werk: publieke dienstverlening onder druk' stelt de SER dat het arbeidsmigratie niet als een substantiële oplossing voor arbeidskrapte ziet, maar dat bij de huidige tekorten het onder een aantal voorwaarden wel een bijdrage kan leveren. De SER sluit zich daarom aan bij ons advies.
Ten tijde van het opstellen van dit jaarverslag is nog geen kabinetsreactie gepubliceerd.
De raad in 2023 - Korte vooruitblik per programmalijn
De Adviesraad werkt al enige jaren met programmalijnen. Een korte terug- en vooruitblik per programmalijn.
Migratie en Arbeidsmarkt
Lambert Obermann: 'Binnen het programma 'Migratie en arbeidsmarkt' gaan we aan de slag met twee thema’s: concretisering van de brede welvaartsbenadering en intra-EU detacheringen.
De adviesraad pleit ervoor om brede welvaart als uitgangspunt voor het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid te nemen. Deze benadering moet echter nog worden geconcretiseerd om daadwerkelijk te kunnen worden toegepast door beleidsmakers en onderdeel te worden van een politiek en maatschappelijk debat over migratie. Dat gaan we doen door te onderzoeken welke indicatoren kunnen worden gebruikt om te toetsen of arbeidsmigratie bijdraagt aan brede welvaart.
Er blijken grote aantallen EU-burgers en niet-EU burgers vanuit andere EU-landen via een detacheringsconstructie onder het vrij verkeer van diensten in Nederland te werken. Zij bevinden zich vaak in een precaire positie en hun komst heeft invloed op het functioneren van de arbeidsmarkt. Deze constructie omzeilt ook de nationale toelatingscriteria voor arbeidsmigranten van buiten de EU. Daarom willen wij verkennen hoe het beleid en handhaving van de regelgeving voor deze groep beter kan worden vormgegeven.'
Migratie en lokaal bestuur
Sander Vergeer: 'Binnen de programmalijn 'Migratie en lokaal bestuur' zullen we aandacht gaan besteden aan de vraag in hoeverre en hoe gemeenten de integratie stimuleren van migranten die niet hoeven in te burgeren. De overgrote meerderheid van de migranten die naar Nederland komen vallen niet onder de inburgeringsplicht. Denk bijvoorbeeld aan arbeidsmigranten.Toch kunnen zij de behoefte hebben om de Nederlandse taal te leren en ook buiten hun werk intensiever deel te nemen aan de Nederlandse samenleving.
Welke mogelijkheden hebben zij en waar lopen ze tegenaan? En wat zou hierbij de rol van gemeenten en werkgevers kunnen zijn? Zijn er gemeenten en werkgevers die hier al mee bezig zijn en zijn er werkzame elementen uit hun aanpak af te leiden?’
Effectieve rechtsbescherming
David de Jong: 'Als het gaat om het maken en uitvoeren van beleid, wet- en regelgeving, blijft de adviesraad ook in de komende tijd een focus houden op de naleving van de fundamentele rechten van mensen en de bescherming van de menselijke waardigheid.
Dat de rechtsbescherming van migranten onder druk staat in Nederland en in de EU, blijkt onder andere uit onze policy brief uit 2022 over de bewaking (o.a. pushbacks) bij de gemeenschappelijke EU-buitengrenzen. De adviesraad pleitte al voor een onafhankelijke monitoring van die grensbewaking, maar voorziet dat er ook in 2023 nog aandacht moet blijven uitgaan naar deze problematiek.
Een ander onderwerp waar de adviesraad aandacht aan zal blijven geven, is de situatie van de Oekraïense ontheemden in Nederland. In de signalering van september 2022 benadrukten we al, dat gelet op de te verwachten duur van het conflict in Oekraïne, de ontwikkeling van een langetermijnvisie ten aanzien van deze ontheemden van groot belang is, zowel voor deze groep zelf als voor de Nederlandse samenleving.'
Naamswijziging
In juli 2022 werd het traject van de naamswijziging formeel afgerond. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) werd de Adviesraad Migratie. De nieuwe naam sluit beter aan bij de inhoud, uitstraling, herkenbaarheid en daarmee ook de doorwerking van het werk van de adviesraad. De afkorting ACVZ wordt in de overgangsperiode nog enige tijd gevoerd. De Engelstalige naam is: Advisory Council on Migration. Met de naamswijziging werd ook de website hernoemd.
Lees ook: Over de Adviesraad Migratie
Samenstelling raad en secretariaat in 2022
Een overzicht van wijzigingen in de samenstelling van raad en secretariaat.
In 2022 werd prof. dr. Helga de Valk lid van de Staatscommissie Demografische ontwikkelingen 2050 en schortte daarom haar werkzaamheden voor de adviesraad op tot eind 2023. Ten behoeve van het invullen van de programmalijn Migratie en Arbeidsmarkt/economie heeft de raad tijdelijk prof. dr. Paul de Beer als extern expert aangetrokken.
Myrthe Wijnkoop nam als adviseur afscheid en Sonja Avontuur is tijdelijk als adviseur uitgedetacheerd bij de Dienst Analyse en Onderzoek van de Tweede Kamer.
Raad
- Mr. M. Chébti (Mariam) - vice-voorzitter
- Dr. mr. H. Fernandes Mendes (Hugo)
- Dr. M.A.K. Klaassen (Mark)
- Prof. dr. M. Kremer (Monique) - voorzitter
- A.J.H. van Loon (Ton)
- Prof. mr. Morijn (John)
- Dr. Rusinovic (Katja)
- Prof. dr. H.A.G. de Valk (Helga)
- Drs. J. Wienen (Jos)
- Prof. mr. dr. M. van der Woude (Maartje)
Secretariaat
- Drs. S.A.A. Avontuur (Sonja)
- H.M.S. Braat-Naber (Mieke)
- Mr. D.J. de Jong (David)
- Mr. drs. L.D. Kok (Laura)
- Mr. W.N. Mannens (Wolf)
- Drs. L.J. Obermann (Lambert)
- Mr. H.C. Otten (Christine)
- Mr. H. Verbaten (Huub)
- Drs. A.C. Vergeer (Sander)
- Mr. M.E. Wijnkoop (Myrthe)
- Bcomn C.L. Zoutendijk (Levi)
Zie ook: Informatie over de adviesraad - Informatie over het secretariaat
Advisory reports published in 2022
The Advisory Council on Migration published the following reports (or summaries) in English in 2022.
The translation of 'Realisme rond Richtgetallen' will be published in 2023.