Advies 'Samen werken aan terugkeer'

Het laten terugkeren van migranten die moeten vertrekken kan beter worden georganiseerd

Migranten vastzetten die moeten terugkeren naar hun herkomstland, leidt er niet altijd toe dat ze ook echt vertrekken. De Nederlandse overheid kan hun terugkeer maar beperkt met beleid beïnvloeden. Volgens de wet dient de overheid altijd eerst te onderzoeken of terugkeer ook met een lichtere maatregel kan worden bereikt. Het gaat dan bijvoorbeeld om het opleggen van een meldplicht, borgsom, garantstelling of het innemen van reisdocumenten. De overheid moet daar meer mee gaan experimenteren. Daarnaast dient ze de medewerking van migranten en landen die niet of onvoldoende meewerken meer te stimuleren. Tot slot kunnen de organisaties die migranten vastzetten om hen uit te zetten (DT&V, AVIM, KMar) beter samenwerken. 

De helft van de vastgezette migranten vertrekt niet

In de periode 2015-2019 is het jaarlijks aantal vastzettingen (bewaringen) bijna verdubbeld, van 1999 in 2015 naar 3729 in 2019. Bijna tweederde van die bewaringen heeft ertoe geleid dat de migrant ook echt onder toezicht uit Nederland is vertrokken. Dat aandeel is toegenomen tot 2017 en is daarna gestabiliseerd. De toename komt deels door een toename van het aandeel ‘Dublin-bewaringen’. Deze worden niet opgelegd om migranten uit te zetten naar hun land van herkomst, maar om hen over te dragen aan een andere EU-lidstaat op grond van de Dublin-verordening. Dublin-bewaringen leiden veel vaker tot ‘aantoonbaar vertrek’ uit Nederland (90 procent) dan andere bewaringen (50 procent). Een Dublin-overdracht aan een andere lidstaat zegt niets over terugkeer van de migrant naar het herkomstland. Ook andere lidstaten lukt het na de overdracht vaak niet de migrant naar het herkomstland uit te zetten. Volgens de wet moet de migrant meewerken aan gedwongen vertrek, maar de overheid kan dat niet afdwingen. Het komt dus voor dat migranten die niet of onvoldoende meewerken aan hun vertrek niet uitgezet kunnen worden.

Al lange tijd knelpunten bij het vastzetten

Medewerkers van de organisaties die migranten vastzetten, ervaren al jaren knelpunten: gebrekkige samenwerking, hoge tijdsdruk, onvoldoende informatievoorziening en -uitwisseling, hoge administratieve lasten, ingewikkelde wet- en regelgeving en te weinig aandacht voor het op peil houden van hun kennis en expertise.
Veertien procent van de bewaringen die worden beëindigd, wordt opgeheven omdat de organisaties onzorgvuldig handelen. Vaker worden bewaringen beëindigd omdat migranten en/of hun land van herkomst niet of onvoldoende meewerken aan het gedwongen vertrek.

Meer experimenteren met lichtere maatregelen, medewerking migranten en herkomstlanden stimuleren en beter samenwerken

We weten te weinig over de effectiviteit van lichtere maatregelen. In de praktijk worden ze beperkt toegepast. Om recht te doen aan het uitgangspunt dat bewaring als laatste middel wordt ingezet en om een goed beeld te krijgen van de effectiviteit van bewaring in relatie tot de effectiviteit van lichtere maatregelen, moet de overheid meer gaan experimenteren met het toepassen van alternatieven. Als vastzetten echt noodzakelijk is, moet de migrant vooral worden gestimuleerd om alsnog zelfstandig te vertrekken. Ook moet meer worden geïnvesteerd in relaties met herkomstlanden die niet of onvoldoende meewerken aan de gedwongen terugkeer van hun burgers. Daarnaast moeten de organisaties die migranten vastzetten beter met elkaar gaan samenwerken, zodat ze van elkaar kunnen leren.

Kabinetsreactie

8 juli 2021 heeft het kabinet zijn reactie op het advies  aangeboden aan de Tweede Kamer.  

• De aanbeveling om meer te experimenteren met lichtere toezichtmaatregelen en die beter te registreren wordt deels opgevolgd. Het kabinet verwacht niet dat experimenten met lichtere middelen tot meer terugkeer van vertrekplichtige migranten leiden. Het wijst er daarbij op dat uit het advies is gebleken dat rechters maar 1% van de bewaringsmaatregelen opheffen omdat een lichter middel kon worden toegepast. Dat klopt niet: een groot deel van die 1% bestaat uit ambtshalve opheffingen. Dat rechters zo weinig bewaringen opheffen omdat een lichter middel kon worden toegepast houdt volgens ons verband met de manier waarop de rechterlijke toetsing in Nederland is georganiseerd. Ook de manier waarop opheffingsgronden worden geregistreerd, kan daarbij een rol spelen. Het besluit om niet méér te gaan experimenteren gaat voorbij aan signalen uit de uitvoering dat lichtere middelen weinig worden toegepast. Dat er weinig bewaringen zijn opgeheven omdat een lichter middel kon worden toegepast, betekent ook niet dat het toepassen van een lichter middel in de overige 99% van de bewaringen niet effectief had kunnen zijn. Dat weten we juist niet omdat ze weinig worden toegepast en dit ook niet goed wordt geregistreerd. Het kabinet gaat wel onderzoeken in hoeverre het mogelijk is de inzet van lichtere middelen beter te registreren.
• In reactie op de aanbeveling om actiever in te zetten op zelfstandige terugkeer vanuit bewaring volstaat het kabinet met de opmerking dat het nu al actief inzet op zelfstandig vertrek onder toezicht en dat het dat zal blijven doen. Het gaat niet in op de aansporing om juist migranten die in bewaring worden gesteld en die niet direct genegen zijn zelfstandig te vertrekken, actiever te (blijven) benaderen.
• De aanbevelingen om voorzieningen te verbeteren zodat de organisaties in de vreemdelingenketen beter kunnen samenwerken en die samenwerking daadwerkelijk te intensiveren, worden feitelijk ter kennisgeving aangenomen. Het kabinet merkt op dat het ‘de ACVZ erkentelijk is voor het structureren van de bekende knelpunten in de uitvoering’ en dat er al een continu verbetertraject loopt ‘waarbij ketenpartners worden aangemoedigd om bestaande werkwijzen en informatiesystemen beter op elkaar te laten aansluiten’. Vanuit het samenwerkingsconcept van de Gemeenschappelijke Vreemdelingenlocaties kan volgens het kabinet worden toegewerkt naar ‘een model waarbij ketenpartners elkaar ook kunnen versterken op het gebied van bewaring’. Deze reactie doet volgens de adviesraad onvoldoende recht aan het brede signaal van medewerkers van uitvoeringsorganisaties dat zij ondanks het genoemde verbetertraject al langere tijd diverse obstakels ervaren om hun werk altijd goed te kunnen doen. Gebleken is dat alle direct betrokken organisaties een grote behoefte hebben aan betere informatievoorziening en –uitwisseling en aan intensiever contact met hun ketenpartners. Daarom is het belangrijk om vooruitlopend op de nauwere samenwerking onder één dak ook andere stappen te zetten. Het kabinet gaat niet in op de punten die de ACVZ in dit kader in het advies heeft genoemd en doet daarmee de signalen uit de uitvoering te kort.

Publiekspresentatie van het advies

22 april 2021 is het advies gepubliceerd tijdens een digitale bijeenkomst. 

Monique Kremer (voorzitter ACVZ) deed de aftrap en Sander Vergeer (ACVZ) gaf een presentatie van de voornaamste bevindingen uit het advies.

Sandra Rottenberg leidde het gesprek met een aantal deskundigen op het gebied van terugkeer die reageerden op het advies. Te weten: Arjen Leerkes (hoogleraar Universiteit Maastricht); Martijn Tubbergen (directeur Toezicht en maatregelen bij de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V),  Jan van Leerdam (Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM))

Presentatie gemist? Geen probleem. Bekijk hem via het YouTube kanaal van de adviesraad migratie (ACVZ)

Vragen

Heeft u vragen over dit advies? Neem dan contact op met Sander Vergeer en of Lambert Obermann