Wordt de Europese asielgrensprocedure de nieuwe norm?
Feiten en cijfers over migratie
Het EU-migratiepact bevat regels voor een nieuw Europees asielsysteem en treedt in 2026 in werking.[1] In deze blog belichten we het voorstel voor een asielgrensprocedure (hierna: grensprocedure) die is vastgelegd in de nieuwe Asielprocedureverordening.
De asielgrensprocedure staat niet op zichzelf. Deze kan worden voorafgegaan door een screeningsprocedure maar ook gevolgd worden door een grensterugkeerprocedure. In de screeningsprocedure vindt zorgvuldige identificatie van de migrant[2] plaats. Daarna wordt deze verwezen naar de passende vervolgprocedure. Dat kan een herplaatsing zijn naar de verantwoordelijke lidstaat, een verwijzing naar een asielprocedure (een ‘gewone’ asielprocedure of een asielgrensprocedure) of naar een terugkeergrensprocedure.
Wat is de asielgrensprocedure?
Met de Asielprocedureverordening willen de lidstaten een uniforme gemeenschappelijke asielprocedure invoeren. Daarmee wordt voorkomen dat asielzoekers met een kansloos asielverzoek toegang krijgen tot het grondgebied van de EU en kunnen doorreizen naar andere lidstaten. Daarnaast zou de verordening ervoor moeten zorgen dat procedures beter op elkaar aansluiten. Na een afwijzing van een kansloos asielverzoek volgt dan spoedig een terugkeerprocedure.
De asielgrensprocedure (hierna: grensprocedure) is een nieuwe procedure waarin lidstaten een asielverzoek behandelen zonder dat migranten juridisch toegang krijgen tot het grondgebied van de EU. Migranten moeten gedurende de procedure in locaties aan of in de buurt van de buitengrens of in transitzones[3] verblijven.[4] Om irreguliere binnenkomst te voorkomen, kunnen de lidstaten, als aan de voorwaarden in de herziene Opvangrichtlijn wordt voldaan, migranten gedurende de grensprocedure hun vrijheid ontnemen.
De grensprocedure wordt toegepast op asielverzoeken die worden ingediend door verzoeker(s) die niet voldoet/voldoen aan de toelatingsvoorwaarden voor het Schengengebied, in de volgende situaties:
- bij een doorlaatpost aan de buitengrens of in een transitzone;
- na een aanhouding in verband met het ongeoorloofd overschrijden van de buitengrens;
- na ontscheping op het grondgebied van een lidstaat na een zoek- en reddingsoperatie.
Om aan de toelatingsvoorwaarden voor het Schengengebied te voldoen moeten derdelanders bijvoorbeeld in het bezit zijn van een geldig grensoverschrijdingsdocument en een visum. De grensprocedure kan ook worden toegepast na herplaatsing overeenkomstig de Verordening inzake asiel- en migratiebeheer.[5]
Verplichte en facultatieve gronden voor toepassing van de grensprocedure
In de Asielprocedureverordening staan verplichte en facultatieve gronden om de grensprocedure toe te passen. Een lidstaat is verplicht de grensprocedure toe te passen in de volgende drie situaties:
- de asielzoeker heeft de autoriteiten opzettelijk misleid door valse informatie of documenten te tonen of door relevante informatie of documenten achter te houden die een negatief effect op de beslissing op het asielverzoek hadden kunnen hebben;
- er redelijke gronden zijn de asielzoeker als een gevaar voor de nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen of de asielzoeker is om die redenen al eerder gedwongen uitgezet;
- de asielzoeker afkomstig is uit een land waarvoor het inwilligingspercentage van asielverzoeken 20% of lager is.
Naast deze verplichte gronden zijn er in de Asielprocedureverordening een groot aantal gronden vastgelegd waarop de lidstaten de toepassing van de grensprocedure kunnen baseren. Deze gronden zien op kansloze asielverzoeken. Voorbeelden zijn asielverzoeken zonder asielmotieven en herhaalde asielverzoeken die volgen op eerdere verzoeken die zijn afgewezen. De asielaanvragen van onbegeleide minderjarige asielzoekers worden in de regel behandeld in de gewone asielprocedure tenzij er sprake is van redelijke gronden dat de minderjarige een gevaar vormt voor de nationale veiligheid/openbare orde of om die reden al eerder gedwongen is uitgezet. In dat geval moet de aanvraag van een minderjarige in de grensprocedure worden behandeld. De Asielprocedureverordening schrijft voor dat de behandeling van asielaanvragen van minderjarigen, al dan niet met gezinsleden, met voorrang moeten worden behandeld.
Wat is de impact van de grensprocedure?
De EU-lidstaten streven naar de behandeling van ten minste 30.000 asielverzoeken per jaar in de grensprocedure. De Europese Commissie (EC) stelt, afgeleid van het totale aantal van 30.000 grensprocedures, het aantal asielverzoeken vast dat een lidstaat per jaar in de grensprocedure moet behandelen.
Deze verplichting om asielverzoeken in de grensprocedure te behandelen vervalt als de lidstaat het door de EC vastgestelde aantal asielverzoeken in de grensprocedure heeft behandeld, met uitzondering van de verzoeken van asielzoekers, inclusief niet-begeleide minderjarigen, die als een gevaar voor de nationale veiligheid of openbare orde kunnen worden beschouwd.
In een situatie van crisis hebben de lidstaten de bevoegdheid om de grensprocedure toe te passen wanneer de asielzoeker de nationaliteit of, in geval van staatlozen, een gewone verblijfplaats in een derde land had waarvoor het inwilligingspercentage van asielverzoeken 50% of lager is. Dat is veel hoger dan de grens van 20% die buiten crisissituaties wordt gehanteerd.
Ruime toepassing van facultatieve gronden in combinatie met crisissituaties in lidstaten kan ertoe leiden dat toepassing van de grensprocedure de norm wordt en asielverzoeken voornamelijk in deze procedure worden behandeld.
Zoals eerder vermeld, kan de grensprocedure worden voorafgegaan door een screeningsprocedure en gevolgd worden door een grensterugkeerprocedure. De screeningprocedure duurt maximaal zeven dagen. De grensprocedure duurt in beginsel maximaal twaalf weken, maar kan met vier weken worden verlengd als de asielzoeker is herplaatst en de lidstaat van herplaatsing de grensprocedure toepast. In geval van crisis of overmacht mag de grensprocedure maximaal achttien weken duren. Dat zijn lange termijnen, zeker als dit wordt afgezet tegen de huidige Nederlandse grensprocedure die maximaal vier weken mag bedragen.[6]
Asielzoekers waarvan het asielverzoek in de grensprocedure is afgewezen, doorlopen vervolgens een terugkeerprocedure aan de grens. Deze duurt maximaal twaalf weken. De Terugkeerrichtlijn regelt de rechtsbescherming. Na beëindiging van de terugkeergrensprocedure kan de detentie van de migrant worden voortgezet onder de voorwaarden opgenomen in de Terugkeerrichtlijn als er nog zicht is op uitzetting. Opgeteld kan de periode van detentie van screening tot uitzetting meer dan 30 weken bedragen.
Op welke schaal de verschillende procedures door de lidstaten zullen worden toegepast en of deze procedures in detentie worden doorlopen is op voorhand niet in te schatten. Het risico bestaat echter dat de grensprocedure de nieuwe norm wordt en asielzoekers gedurende een lange periode in detentie aan de buitengrenzen van de EU verblijven.
Noten
[1] Omdat het besluitvormingsproces nog niet formeel is afgerond is er nog geen officiële tekst van de Asielprocedureverordening beschikbaar. Voor deze blog heeft de Adviesraad Migratie zich gebaseerd op Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn), 18 april 2024, 2016/0224/A(COD).
[2] Een migrant die een asielverzoek heeft ingediend wordt in deze blog ook aangeduid als ‘asielzoeker’.
[3] Een transitzone is een gebied op een luchthaven waar iemand wisselt van vliegtuig tijdens een overstap.
[4] Hierop zijn uitzonderingen mogelijk, zie: artikel 54, eerste en tweede lid Asielprocedureverordening.
[5] De Adviesraad Migratie baseert zich op werkdocument 2020/0279(COD) van 18 april 2024. Het is nog wachten op een officiële versie van de Verordening inzake asiel- en migratiebeheer.
[6] Artikel 3, zevende lid, Vreemdelingenwet 2000.